Административно-территориальная реформа в россии. Административная реформа в российской федерации

социология

Е. А. Васильева

административна я реформа в российской федерации:

цели, задачи, итоги

Анализируются итоги административной реформы в Российской Федерации в период 2003-2013 гг. Отмечается, что в результате реформы значительно увеличен трудовой потенциал государственной службы, но этот потенциал остается нереализованным. Сложность внедрения клиентоориентированного принципа в деятельность органов государственной власти определяется двумя причинами: во-первых, ошибочным определением понятия «государственная услуга» в законе, а во-вторых, игнорированием институциональной сущности государственной службы, которая обусловливает необходимость разработки и внедрения особых методов управления, отличающихся от методов управления персоналом.

Ключевые слова: административная реформа, государственная служба, государственная услуга.

Е. УайШвга

The administrative reform in Russian Federation: purposes, problems, result.

The article deals with the results of administrative reform in Russian Federation within period 2003-2013 years. During the first stage of the reform the working potential of public service is noticeably increase, but it is still not actualized. The complexity of implantation of customer-oriented management as the principle of public administration is determined by two reasons: first, the definition of the term “state service” is mistaken; second, it is necessary to create the new method of state management, based on the institutional nature of public service.

Keywords: the administrative reform, public service, state service.

Актуальность реформирования системы государственного управления в Российской Федерации не подвергается сомнению. После распада СССР построение нового демократического государственного аппарата осуществлялось без целенаправленного руководства, стихийно и характеризовалось максимальной политизацией государственного управления при видимой слабости аппарата. Борьба между основными

политическими игроками - коммунистической партией, либералами и государственниками - закончилась победой сторонников «сильного государства», что потребовало изменения принципов государственного управления и работы органов исполнительной власти.

Законодательство, устанавливающее принципы и нормы управления государственной службой, было сформировано в период

1993-1995 годов. Основным документом являлся Федеральный закон РФ от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором государственная служба понималась как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. Установленные в этом законе принципы государственной службы в полной мере соответствовали требованиям, предъявляемым к рациональной бюрократии: профессионализм, единоначалие, аполитичность, ответственность и стабильность. Но стала ли рациональность принципом государственной службы?

Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденная в 2001 году, констатировала целый ряд проблем, связанных с функционированием этого института , главными из которых были неэффективность кадровой политики и недостатки законодательной базы. Для решения этих проблем была разработана Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002-2005 гг.)», в рамках которой предлагались следующие основные мероприятия :

Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;

Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;

Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

Создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;

Формирование системы управления государственной службой.

Таким образом, основной задачей административной реформы на ее начальном

этапе было совершенствование управления государственной службой, которое предлагалось осуществлять на основе повышения ее трудового потенциала и внедрения прогрессивных методов управления персоналом в деятельность кадровых служб органов исполнительной власти.

Надо отметить, что в тот период это были, несомненно, актуальные и востребованные меры. Кадровый состав органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации оставлял желать лучшего. Гендерная структура была разбалансирована, отмечалось старение персонала, недостаточный квалификационный и образовательный уровень.

Каковы же были результаты первого этапа реформы?

По данным Федеральной службы государственной статистики , численность работников органов государственной власти в 2005 г. во всех уровнях управления составила 684,2 тыс. человек, что составляет 118,8% от уровня 2002 года. Численность региональных чиновников увеличилась до 120,6%, федеральных - до 118%, причем число федеральных государственных служащих, замещающих должности на федеральном уровне (то есть базирующихся в г. Москве), даже сократилась на 2% (см. табл. 1, расчет проведен автором).

Увеличение численности государственных служащих, особенно на региональном уровне, было обусловлено объективным возрастанием количества функций органов государственной власти, обусловленным централизацией государственного управления, построением «вертикали власти». Региональные правительства стремились продублировать федеральную систему органов государственного управления, сохранив при этом собственную специфику, зачастую продиктованную необходимостью сохранять равновесие между властными элитами региона, а также попыткой сохранить кадровый потенциал государственной служ-

Таблица 1

Изменение численности работников, замещавших государственные должности и должности гражданской службы в органах государственной власти Российской Федерации в период 2002-2005 годов

Численность работников, чел. 2002 2005 % Увеличение/ Уменьшение численности

Государственные гражданские служащие 576050 684202 118,8 108152

Федеральные государственные служащие 422 794 498853 118,0 76 059

Федеральный уровень

35 302 34 598 98,0 -704

Региональный уровень

387492 464255 119,8 76 763

Государственные служащие субъектов федерации 153256 185349 120,9 32 093

бы, сложившийся в условиях сложной переходной экономики и подтвердивший лояльность к этим элитам. Однако именно возрастание роли государства как регулирующего, контролирующего и организующего института, т. е. возвращение ему традиционных функций, вызывало негативную реакцию - страх бюрократизации и тоталитаризма. В этот же период произошло «огосударствление» политической жизни посредством встраивания партии «Единая Россия» в структуры органов исполнительной власти. В такой ситуации увеличение численности чиновников, к которым, помимо собственно государственных служащих, зачастую относили и лиц, замещавших должности категории «А» (политиков), депутатов и даже руководителей бюджетных организаций, рождало ассоциации с недавним советским прошлым.

В то же время нельзя сказать, что первый этап административной реформы был неудачен.

Задача омоложения государственной службы была решена достаточно успешно (табл. 2). Численность молодежи в возрасте до 30 лет увеличилась на 51,7 тыс. человек или на 3,4%, в то время как численность работников пенсионного возраста снизилась на 0,6%, что составило 2,5 тыс. человек. В федеральных органах власти доля моло-

дежи достигла 30,5%, увеличившись на 4,3%. В регионах доля молодежи также увеличилась, но значительно меньше - только на 1,3%. В результате проведенных мероприятий средний возраст чиновников в Российской Федерации снизился до 39 лет, причем средний возраст федеральных служащих (38 лет) был существенно ниже, чем региональных (41 год).

Изменения в возрастной структуре повлекли за собой изменения в структуре профессиональной квалификации, оцениваемой по уровню стажа работы в органах государственной власти. Существенно, почти на 10%, уменьшилась доля служащих со стажем от 5 до 10 лет, то есть принятых на работу в 1990-е годы (в абсолютных цифрах снижение составило 33 тыс. человек). В наибольшей степени (на 4,9%) возросла доля работников со стажем от 1 до 5 лет, то есть принятых на работу незадолго до начала реформы. Однако доля работников со стажем работы от 15 до 25 лет, то есть вошедших в социальное поле государственной службы и социализировавшихся в ней в период с 1980 по 1990 гг., во время заката Советского Союза, составила 17,4%, а в целом доля чиновников, начавших трудовую деятельность в социалистических органах власти, в 2005 году составила 24,3%, то есть почти четверть кадрового состава (табл. 3).

Таблица 2

Изменение возрастной структуры государственной гражданской службы Российской Федерации в период 2002-2005 гг., % от общей численности служащих

Возраст Все работники, замещавшие государственные должности и должности

до 30 лет 24,4 27,8 3,4 26,2 30,5 4,3 19,4 20,7 1,3

30-39 лет 25,2 24,3 -0,9 26,6 25,1 -1,4 21,4 22,1 0,7

40...49 лет 31,1 27,1 -4,0 30,0 25,9 -4,2 34,1 30,3 -3,8

50-59лет 17,7 18,8 1,2 15,9 16,9 1,0 22,5 24,1 1,5

60 лет и старше 1,6 1,0 -0,6 1,3 0,8 -0,5 2,5 1,4 -1,1

60-65лет 0,8 0,7 1,2

старше 65 лет 0,2 0,1 0,2

средний возраст 40 39 39 38 42 41

Таблица 3

Изменение профессиональной структуры государственной гражданской службы Российской Федерации в период 2002-2005 гг., % от общей численности служащих

Стаж работы Все работники, замещавшие государственные должности и должности

гражданской службы в органах государственной власти федеральной гражданской службы гражданской службы субъектов РФ

2002 год 2005 год +/- 2002 год 2005 год +/- 2002 год 2005 год +/-

до 1 года 9,3 9,8 0,5 8,8 10,8 2,0 10,7 7,2 -3,5

от 1 года до 5 лет 21,2 25,7 4,5 20,9 25,7 4,8 21,9 25,7 3,8

от 5 до 10 лет 29,9 20,4 -9,6 31,7 20,0 -11,7 25,1 21,3 -3,7

от 10 до 15 лет 14,9 19,8 4,9 15,3 20,5 5,2 13,7 17,9 4,2

15 лет и свыше 24,7 24,3 -0,4 23,3 23,0 -0,3 28,6 27,9 -0,8

в том числе

от 15 до 25 лет - 17,4 - 16,7 - 19,5

25 лет и свыше - 6,9 - 6,3 - 8,4

социология

Федеральные органы государственной власти в период реформы привлекали больше новых работников - доля работников со стажем менее 1 года в них возросла на 2%, в то время как в региональных она снизилась на 3,5%. При этом в период реформы численность работников федеральных органов власти со стажем от 5 до 10 лет снизилась на 34,1 тыс. человек, а на региональном уровне численность этих работников увеличилась на 1,1 тыс. человек при снижении их доли в общей численности работников региональных органов власти на 3,7%.

Существенно повысился образовательный уровень государственных служащих, чему способствовало совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих. До начала реформы доля служащих, не имеющих профессионального образования, составляла 4,6% от общего числа государственных служащих. За три года их численность была сокращена на 9,3 тыс. человек и составила только 2,3% от общей численности чиновников, причем это сокращение было достигнуто не за счет обучения (получить первое высшее профес-

сиональное образование за три года невозможно, а численность работников со средним профессиональным образованием также сократилась), а за счет замены их более образованными работниками.

Региональная государственная гражданская служба традиционно имеет более высокий образовательный уровень, чем федеральная. По состоянию на 01.01.2005 г. доля федеральных служащих с высшим образованием составила 76,9%, в то время как доля региональных служащих этой же категории составила 83,6%. Сокращение численности работников без профессионального образования проходило на обоих уровнях управления одинаковыми темпами - на 1,6%, однако это означает, что из федеральных органов было уволено 7,3 тыс. человек, а из региональных - только 2 тыс. человек (табл. 4).

Количество государственных служащих с ученой степенью за период реформы увеличилось на 1,4 тыс. человек (119% от уровня 2002 г.). Трудно сказать, обусловлен ли этот рост привлечением для работы в органы государственной власти ученых или, напротив, увеличением количества защит

Таблица 4

Изменение образовательной структуры государственной гражданской службы Российской Федерации в период 2002-2005 гг., % от общей численности служащих

образование Все работники, замещавшие государственные должности и должности гражданской службы

в органах государственной власти федеральной гражданской службы гражданской службы субъектов РФ

2002 год 2005 год % 2002 год 2005 год % 2002 год 2005 год %

высшее профессиональное 73,0 79,0 6,1 71,3 76,9 5,7 77,7 83,7 6,0

из них имеющие ученую степень 1,3 1,5 0,2 1,0 1,1 0,1 2,2 2,4 0,2

среднее профессиональное 22,4 18,1 -4,3 23,6 19,6 -4,0 19,0 14,7 -4,3

не имеющих профессионального образования 4,6 2,9 -1,7 5,1 3,5 -1,6 3,3 1,7 -1,7

среди чиновников, однако на общий образовательный уровень государственной гражданской службы этот факт влиял, безусловно, положительно.

Таким образом, подводя итоги первого этапа административной реформы, можно сделать следующие выводы:

1. В ходе реформы численность чиновников увеличилась, достигнув показателя 4,8 госслужащих на 1000 человек населения. В регионах увеличение произошло более интенсивными темпами, составив более 20%. При этом произошло перераспределение численности государственных служащих в пользу работников органов исполнительной власти.

2. Государственная служба осталась женским видом занятости - доля женщин составила более 70%. В регионах численность мужчин-чиновников немного больше, чем в федеральном центре.

3. Произошло омоложение кадрового состава государственной гражданской службы. Доля молодых сотрудников в возрасте до 30 лет увеличилась на 3,4%, доля сотрудников пенсионного возраста снизилась. В региональных органах государственной власти омоложение происходило менее интенсивно, чем в федеральных.

4. Отмечалось снижение доли работников в возрасте от 40 до 49 лет, при этом доля работников предпенсионного возраста (50-59 лет) возрастала, то есть органы государственной власти покидали работники наиболее активного трудоспособного возраста, что свидетельствует о снижении привлекательности государственной службы как места работы.

5. К началу 2005 г. почти четверть кадрового состава государственной гражданской службы составляли лица, начавшие трудовую деятельность в советских органах государственной власти, т. е. в 1980-е годы. В период реформы прием новых работников, ранее не работавших в системе государственного управления, был снижен. Таким образом, говорить о смене кадрового

состава не приходится. В регионах данная тенденция проявляется более выпукло, чем в федеральном центре - доля работников, имеющих стаж государственной службы более 15 лет, составляет 45,8%, а доля вновь принятых работников - 7,2%.

6. Наиболее успешно прошли мероприятия по повышению образовательного уровня чиновников. В период реформы численность работников, не имевших профессионального образования, снизилась почти на 10 000 человек. С учетом продолжительности реформы (3 года) можно констатировать, что их выбытие было связано с увольнением, а не с повышением квалификации. Выбывшие работники заменялись гражданами с высшим профессиональным образованием. В целом по итогам реформы образовательный уровень чиновников повысился.

Однако, несмотря на омоложение кадрового состава государственной службы и повышение образовательного уровня чиновников, привлекательность государственной службы как вида трудовой деятельности снизилась, что привело к увольнению мужчин активного трудоспособного возраста. Наиболее активно изменения кадрового состава проводились в федеральных органах исполнительной власти, в то время как в регионах можно отметить скорее стремление сохранить имеющийся кадровый состав, а также обеспечить возможность работникам, давно занимающим свои рабочие места, «доработать». Причинами подобного, скорее всего, стали два основных фактора: во-первых, общее усиление стабильности на рынке труда позволило активным работникам искать более выгодный источник занятости, так как уровень доходов в органах государственной власти был ниже, чем в среднем по экономике; во-вторых, принятие федерального закона о государственной гражданской службе усилило гарантии пенсионного обеспечения для чиновников, что способствовало стремлению служащих, имеющих стаж около 15 лет, сохранять рабочее место до оформления пенсии.

В целом первый этап административной реформы был признан успешным, оптимизация кадрового состава - эффективной. В 2005 году в продолжение реформы был принят новый документ - «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», в котором указывалось, что на предыдущем этапе сформированы только «предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления». Цели второго этапа реформы практически дословно совпадали с целями первого этапа, причем для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти планировалась реализация следующих задач:

Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; реализация единой вертикально ориентированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий;

Оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления .

Мероприятия административной реформы были распределены по годам. В 2006 году предполагалось проведение нормативной и законодательной работы по организации системы взаимодействия органов государственной власти с населением по оказанию

государственных услуг, а также апробация этой системы на базе пилотных проектов.

В 2007 году предполагалось проведение мероприятий по упорядочению функционала органов государственной власти. Одной из основных проблем государственного управления в Российской Федерации была признана громоздкость и запутанность системы органов государственной власти, сложившаяся в 1990-е годы, когда каждое ведомство старалось увеличить свое влияние, расширяя объем функций и полномочий. Для устранения этой проблемы предполагалось проведение широкомасштабной оптимизации функционала органов государственной власти с целью устранения избыточных функций и совершенствования системы надзора и контроля. Также планировалось распространение опыта аутсорсинга и управления по результатам на всю систему государственного управления, внедрение принципа открытости при организации взаимодействия органов государственной власти и населения, а также антикоррупционной политики.

В 2008 году система предоставления государственных услуг, по замыслу авторов реформы, должна была сложиться в окончательном виде и распространиться на всей территории Российской Федерации. Она подразумевала активное внедрение системы «одного окна» посредством открытия многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации, а также внедрение практики оказания государственных услуг в электронной форме.

2009 и 2010 годы должны были стать периодом окончательного перехода на клиентоориентированную систему оказания государственных услуг. Избыточный государственный контроль и разрешительный принцип заменялся работой по обращениям граждан. Многофункциональные центры должны были распространиться по всей стране, равно как возможность получения этих услуг в электронной форме. Плани-

руемые мероприятия должны были существенно снизить объем непосредственного взаимодействия граждан и чиновников, что позволило бы снять коррупционную напряженность и субъективизм при осуществлении государственных функций.

Таким образом, цель второго этапа административной реформы заключалась во внедрении системы оказания государственных услуг. Результатом реализации этой концепции стало принятие ряда нормативноправовых актов, например, о противодействии коррупции, и перечень государственных и муниципальных услуг, но сроки реализации реформы были существенно нарушены. Согласно концепции, законодательные основы внедрения системы предоставления государственных услуг должны были быть сформированы уже к 2008 году. Фактически же первые законодательные акты были приняты только в 2009 году.

Основные затруднения были связаны с определением самого понятия «государственные услуги». Изначально этим термином определялись услуги в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях (например, в области охраны окружающей среды), которые оказывают гражданам и организациям государственные учреждения либо иные организации, уполномоченные на это государством . В рамках подготовки нормативной базы административной реформы в это определение были включены также услуги, которые оказывают непосредственно органы государственной власти, а также действия и решения распорядительного характера. Наконец, в 2010 году законодательно было закреплено недостаточно связное определение государственных услуг, суть которого можно кратко обобщить как «функции органов государственной власти, осуществляемые в заявительном порядке».

Для выявления того, что же подразумевается под государственными услугами, полезно обратиться к их перечню, применяемому в органах государственной власти.

Все услуги подразделяются на 16 групп: услуги в области налогообложения; регистрации экономических агентов, автотранспортных средств; таможенные услуги; услуги в сферах занятости, образования, здравоохранения и социальной защиты населения; услуги по организации социального и пенсионного страхования; регистрация преступлений; паспортно-визовые услуги; услуги по предоставлению библиотечной и статистической информации, а также лицензирование и патентные услуги. Большинство из них, таким образом, представляют собой разрешительно-регистрационные, то есть установленные и регламентируемые государством, документы.

Однако в словаре Ожегова услуга определяется как «действие, приносящее пользу, помощь другому», а в ГОСТе «Услуги населению» этот термин определяется как «Результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя», то есть традиционное определение услуги подразумевает в первую очередь учет потребностей пользователей. Государственные же услуги не учитывают потребности граждан. По смыслу законодательства, предоставление государственных услуг - это не удовлетворение потребностей граждан, а организация взаимодействия граждан с органами государственной власти.

Именно поэтому второй этап административной реформы так затянулся - сложность в определении ключевого понятия повлекла затруднения в реализации концепции. Вместо упрощения и открытости деятельности органов государственной власти, активного внедрения принципа аутсорсинга

и, в конечном итоге, снижения непосредственного влияния государственных служащих на экономику и жизнь граждан, произошла дополнительная бюрократизация государственного управления.

Разработка и внедрение типовых административных регламентов и стандартов го-

сударственных услуг была окончена только к 2010 году. В результате работа, которая проводилась ранее, была практически проделана впустую. Эта путаница не способствовала популярности и ясности проводимых мероприятий.

Подводя итоги второго этапа административной реформы, приходится констатировать, что из четырех задач были реализованы две - создана законодательная база предоставления государственных услуг и система мониторинга результативности. Однако практическая реализация принятых законодательных актов столкнулась с рядом сложностей, связанных с неверным определением понятия государственных услуг. Несмотря на положительные результаты, которые демонстрируют многофункциональные центры предоставления государственных услуг (анализ их деятельности не может быть проведен в рамках настоящей статьи), в целом система предоставления государственных услуг не решает поставленных в концепции реформы задач. Сформулированное в законодательстве определение государственной услуги не позволяет учитывать потребности граждан, не снижает бюрократическую нагрузку на экономику, о чем свидетельствует низкий уровень удовлетворенности граждан государственным управлением.

Все это не позволяет говорить об успешности реформы. Проведенная работа оказалась недостаточной для повышения эффективности государственного управления, и в

2010 году было признано, что «объектом реформирования должен стать государственный сектор со всеми его компонентами», следствием чего стало создание Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы.

Реформа государственной службы в указанный период предусматривает оптимизацию численности государственных и муниципальных служащих, формирование системы государственной службы Российской

Федерации как целостного государственноправового института, создание системы управления государственной службой, внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих . Фактически авторы реформы вернулись к необходимости совершенствования управления персоналом государственной службы.

Итоги этого, последнего на данный момент этапа административной реформы, еще не подведены. Однако приходится констатировать, что реформа приобрела цикличный характер. Раз за разом авторы концептуальных документов констатируют наличие одних и тех же проблем, ставят схожие задачи, планируют похожие мероприятия, но результат остается неутешительным. Государственное управление остается бюрократизированным, формальным, патерналистским и закрытым для контроля. Численность чиновников, находящихся на государственной службе, чрезмерно велика, расходы на их содержание растут, но удовлетворенность их деятельностью снижается.

Возможно, причина этого заключается в институциональной сущности государственной службы. Как социальный институт государственная служба представляет собой нормы, правила и роли, регулирующие поведение людей в процессе осуществления государственного управления. Как и любой другой социальный институт, она преследует единственную цель - воспроизводство и самосохранение. Изменение принципов взаимодействия с внешней средой воспринимается как угроза целостности института, а потому встречает противодействие. Однако тут возникает противоречие - государственная служба стремится сохранить статус-кво, но при этом его легитимность в обществе снижается все более быстрыми темпами.

Анализ социального потенциала государственной службы может показать направления дальнейшего реформирования этого института. Трудовой потенциал этого института достаточно оптимален, поэтому большего внимания требует организационный и культурно-психологический потенциал, мотивация государственных служащих, то есть переход от количественных к качественным оценкам. Возрастание каче-

ства государственной службы как основного субъекта государственного управления снизит напряженность в его социальном поле, повысит его легитимность. Это потребует значительных усилий и качественного изменения принципов государственного управления. Но без них напряженность будет расти, а последствия социальной напряженности хорошо известны из истории.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Винницкий А. В. Публичные услуги в ЕС и России: конституционные основы и законодательное регулирование // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 3. С. 101-114.

2. Государственная служба: Сб. нормативных документов. М.: Дело, 2000. 432 с.

3. Доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в 2007 г. иКЬ: http://www.mmregюn.m/activities/moшtor/856/(дата обращения - 12.09.2013).

4. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. № 46. ст. 4720.

5. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. № Пр-1496. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы, по полу, возрасту, стажу работы, образованию: Статистический бюллетень / Федеральная служба государственной статистики (РОССТАТ). иЯТ: http://www. gks. m/wps/wcm/connect/rosstat_mam/rosstat/m/statistics/puЫicatюns/ са!а^Мос_1237818141625 (дата обращения - 15.12.2013).

7. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 год)», утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

1. Vimiebikij A. V. Publichnye uslugi v ES i Rossii: konstitucionnye osnovy i zakonodatel’noe reguliro-vanie // Sravnitel’noe konstitucionnoe obozrenie. 2013. N 3. S. 101-114.

2. Gosudarstvennaja sluzhba: Sb. normativnyh dokumentov. M.: Delo, 2000. 432 s.

3. Doklad ob effektivnosti dejatel’nosti organov ispolnitel’noj vlasti subjektov RF v 2007 g. URL: http://www.minregion.ru/activities/monitor/856/(data obrashchenija - 12.09.2013).

4. Kontseptsija administrativnoj reformy v Rossijskoj Federatsii v 2006-2010 godah, utverzhdennaja rasporjazheniem Pravitel’stva RF ot 25 oktjabrja 2005 g. № 1789-r // Sobranie zakonodatel’stva RF. 14. 11. 2005. № 46. st. 4720.

5. Kontseptsija reformirovanija sistemy gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federatsii, № Pr-1496. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy “Konsul’tantPljus”.

6. Sostav rabotnikov, zameshchavshih gosudarstvennye (munitsipal’nye) dolzhnosti i dolzhnosti gosudarstvennoj grazhdanskoj (munitsipal’noj) sluzhby, po polu, vozrastu, stazhu raboty, obrazovaniju: Statisticheskij bjulleten’ / Federal’naja sluzhba gosudarstvennoj statistiki (ROSSTAT). URL: http:// www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_ 1237818141625 (data obrashchenija - 15.12.2013).

7. Federal’naja programma “Reformirovanie gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federatsii (20032005 god)”, utv. Ukazom Prezidenta RF ot 19 nojabija 2002 g. № 1336. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy “Konsul’tantPljus”.

И. А. Макарова

МЕЖЭТНИЧЕСКИЙ БРАК: КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИЯ ПОНЯТИЯ

В статье изложен краткий дискурс межэтнических браков. Автор обращает внимание на работы учёных, занимающихся заявленной проблемой, выделяет основные элементы в структуре межэтнического брака.

Ключевые слова: межэтнический брак, брачный выбор, типы межэтнических браков.

Interethnic marriage: conceptualization concepts

The article contains a brief discourse of interethnic marriages. Draws attention to the work of the scientists involved in the stated problem, outlines key elements in the structure of interethnic marriage.

Keywords: interethnic marriage, marriage choice, types of inter-ethnic marriages.

Проблема межэтнических отношений имеет глубокие социальные корни и обусловлена рядом социальных, психологических, исторических, религиозных и конфессиональных причин. Поэтому понимание внутренней сущности названного социального явления требует интерпретации главного значения основного понятия. Проанализируем смысловое определение понятия «межэтнический брак».

Анализ литературы показал, что межэтнические браки были исследованы Ю. В. Ару-тюняном, Л. М. Дробижевой и др. Проблему межэтнических браков, их связи с ценностными ориентациями супругов рассматривали такие ученые, как А. Г. Здравомыслов, Л. А. Делова и др.

Сформулированные А. Г. Харчевым дефиниции брака вошли во все отечественные справочные издания как общего, так и специального характера, приводятся во всех

базовых отечественных учебниках социологии. «Брак - великий момент, когда два существа в силу взаимной привязанности и уважения, принимают на себя обязанность жить вместе, нести тяготы жизни и разделить общую участь» .

В энциклопедии А. А. Грицанова: брак - в широком смысле - социально организованные отношения между мужчиной и женщиной. В узком смысле брак представляет гражданское состояние мужчины и женщины, их союз для образования семьи, рождения детей .

Основанием брака выступает брачный выбор, который определяет брачных партнеров и образовывает супружеский союз. Брачный выбор - личностно-индивидуальный процесс подбора альтернативных вариантов предполагаемых, подходящих брачных претендентов. Под брачным выбором понимается процесс, в результате которого

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

1 . Теоретические основы административной реформы

1.1 Теорет ическая оценка основных понятий

Надо сказать, что легального определения "административной реформы" сейчас нет, равно как и официально утвержденной программы, хотя вы на нее и сослались. Но юридическая наука, в том числе я имею в виду и часть научного сообщества, которая работает в нашем Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, выработала вполне приемлемое определение "административной реформы" с учетом правоприменительной практики и опыта зарубежных стран. Под "административной реформой" принято сейчас понимать некий комплекс мер, который направлен на оптимизацию основных функций органов исполнительной власти и на оптимизацию структуры и системы органов исполнительной власти. Цель реформы известна - это создание системы эффективного осуществления государственных функций, которые обеспечивали бы высокие темпы экономического и социального развития страны. Говоря об определении, обязательно, мне кажется, нужно выделять две стороны "административной реформы". Одна сторона связана с необходимостью избавления от избыточных и дублирующих функций и построением новой, адекватной этим функциям структуры системы органов государственной власти. А другая часть, или другая сторона, "административной реформы" связана уже с созданием действенного механизма реализации этих функций, обеспечением информационной открытости и улучшением качеств оказания государственных услуг. Интервью с директором Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Хабриевой Т.Я.

Государственное управление - деятельность по осуществлению единой государственной власти, основным направлением которого является исполнение Конституции РФ, законов, иных нормативных правовых актов посредством юридически властных полномочий. В смысле Концепции административной реформы государственное управление - вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Концепция Административной реформы РФ

Исполнительная власть - относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, которая практически реализуется в деятельности правоприменительного характера, осуществляемой в общегосударственном масштабе. Концепция Административной реформы РФ

Необходимо отметить, что основные понятия, например, понятие самой административной реформы, не оформились еще четко и определений не так уж много. Однако, это объясняется тем, что административная реформа включает в себя большое количество мероприятий, определения которых более распространены и известны.

Таким образом, административная реформа - это комплекс мероприятий по улучшению эффективности государственного управления.

1.2 Теоретическая сущность административной реформы

Административные реформы различают по масштабам, глубине, характеру и целям, а их результаты во многом зависят от исторических условий, экономических и социальных факторов, стратегии и методов действия правительств. Вместе с тем, если отвлечься от второстепенных деталей, можно выделить два типа административных реформ, разворачивающихся в настоящее время.

Во-первых, это реформы, проводимые одновременно с изменением политической системы , когда они являются следствием смены общественного строя, что требует создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным отношениям. Реформы такого типа проводятся во всех бывших социалистических странах (Польша, Венгрия, Чехия, Россия и др.) и включают разработку законодательства, реорганизацию госаппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления и т.д.

Во-вторых, это реформы, осуществляемые в рамках стабильной политической системы , которые направлены на модернизацию всей административной системы или ее отдельных частей, что не связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве. Такие реформы характерны для большинства развитых стран с рыночной демократией. В одних странах правительства идут на глубокие преобразования (Великобритания, Новая Зеландия, Франция), в других - ограничиваются отдельными мероприятиями по совершенствованию работы госаппарата. Статья Волкова А.П. «О необходимости административной реформы в РФ» февраль 2006г

Одна из основных причин административных преобразований заключается в непомерном увеличении расходов государства. Многие страны уже продолжительное время не могут избавиться от дефицита государственного бюджета, негативно влияющего на экономическое развитие. В значительной степени этот дефицит связан с большими расходами на различные социальные программы. Одновременно наблюдается рост недовольства населения качеством государственных услуг и механизмом их распределения.

Усиление вмешательства государства в различные сферы общественной жизни создает предпосылки для ограничения прав и свобод граждан, что противоречит другой тенденции - росту демократических ожиданий и появлению многочисленных гражданских движений и инициатив, через которые социальные группы и индивиды пытаются отстаивать свои интересы.

Все большую роль играет глобализация мировых процессов, которая ломает узкие рамки национально-государственных границ и ведет к образованию общих товарных рынков, формированию всемирной информационной сети, созданию межгосударственных союзов и международных организаций. Существенные изменения происходят в системе политической власти и механизмах функционирования демократических институтов.

Эти проблемы проявляются на фоне усиления неопределенности и нестабильности в мировом сообществе, при высоком динамизме происходящих перемен, росте значения культурного фактора и многовариантности развития. Свой вклад вносит и современная научно-техническая революция, особенно в области информатики и телекоммуникаций.

Пытаясь справиться с этими проблемами, государственные руководители концентрируют усилия в следующих областях:

во-первых, повышение эффективности работы госаппарата и предоставление населению более качественных услуг;

во-вторых, развитие партнерских отношений между государственным и частным секторами и более четкое разделение их ответственности за решение возникающих проблем;

в-третьих, налаживание многосторонних связей между государством и гражданским обществом , привлечение населения к управлению общественными делами.

В развитых странах все сильнее ощущается потребность в гуманизации государственного управления. Это связано с естественной реакцией на бюрократизацию и технократизацию социальной среды, мешающих человеку развиваться "по вертикали", добиваться раскрытия творческих возможностей, заложенных в нем. Развитие же "по горизонтали" за счет приобретения все больших материальных благ, как показывает опыт, имеет свои пределы.

2 . Анализ административной реформы в РФ

2.1 Описание объекта и предмета исследования

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В 2003 - 2005 годах были приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов. Комментарии к административной реформе. Лобов А.В. март 2006г.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451. Концепция Административной реформы в РФ административный реформирование государственный исполнительный

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений (далее - учреждения) и федеральных государственных унитарных предприятий (далее - предприятия), одобренные Правительством Российской Федерации.

Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).

Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Внесены изменения в Федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности. Концепция Административной Реформы РФ

Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.

Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.

Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Комментарии к Административной реформе РФ. Лобов А.В. март 2006г

Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.

Необходимо разработать механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом. Концепция Административной Реформы РФ

Необходимо внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц.

Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов.

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента. Концепция Административной реформы РФ

Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом "Общественное мнение" в 2004 году в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

Необходимо повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Для этой цели разработаны настоящая Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее - Концепция) и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее - план мероприятий).

2. 2 Анализ основных направлений и показателей административной реформы

Можно выделить следующие основные направления, по которым происходит модернизация системы государственного управления.

1. Приватизация . Наиболее крупные акции по приватизации государственных предприятий проводятся в бывших социалистических странах. О результатах говорить еще рано, так как итоги приватизации пока далеки от ожидаемых. Даже в Германии, которая располагала самыми благоприятными условиями, в этом деле были серьезные неудачи. В отдельных развитых странах за последнее время проведена приватизация железных дорог (Япония), почты и телеграфа (Швеция).

В широком смысле приватизация означает действия по уменьшению роли правительства и соответственно увеличению значения частного сектора в управлении или владении собственностью. Она включает не только передачу госсобственности в частное владение, но и заключение контрактов с частными организациями на выполнение определенных услуг на конкурентных условиях, предоставление гражданам альтернативных возможностей получения услуг и др. Это стало основной стратегией в развитых странах, где государство контролирует незначительную часть собственности. Вместе с тем в ходе приватизации возникают две крупные проблемы - увеличение масштабов коррупции и уменьшение объемов услуг для бедных слоев населения.

2. Децентрализация . Одна из наиболее популярных мер, проводимых в большинстве стран мира, - децентрализация государственного управления. Она может проходить в двух формах - передачи отдельных полномочий (функций) на более низкий уровень управления при сохранении централизованной власти и создания автономных структур (коммун, общин, муниципалитетов), располагающих собственными ресурсами для выполнения возложенных на них задач.

В результате формируются более благоприятные условия для улучшения обслуживания населения и повышения эффективности принимаемых решений. Непременными требованиями при децентрализации являются финансовая самостоятельность и ответственность.

В 1982-1983 гг. во Франции принят ряд законов, положивших начало постепенному отходу от излишне централизованной административной системы. Эти законы уясняют три вопроса: кто должен выполнять функции, слагаемые с центральной государственной администрации; какие полномочия государство готово передать местным органам власти; как они могут справиться с новыми функциями и откуда возьмутся ресурсы для решения новых задач.

Другим примером является Швеция, парламент которой в 1987 г. утвердил среднесрочный план административной реформы, где на первом месте стояла задача по децентрализации и расширению автономии исполнительных агентств. Проведено четкое разделение ответственности между центральным правительством и местными властями.

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения . В последнее время популярным стал лозунг "создать структуры, ориентированные на потребителей". За ним стоят настойчивые попытки руководителей изменить ценностные ориентиры, сложившиеся в госаппарате, и поставить в центр деятельности государства обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан.

С этой целью вводятся стандарты обслуживания, сами граждане получают возможность влиять на решения органов власти, правительство гарантирует "прозрачность" своей деятельности, открытость информации и т.п. Так, в Великобритании в 1991 г. принята "Хартия граждан", включающая шесть принципов, которые легли в основу совершенствования работы госструктур: стандарты; информация и открытость; выбор и консультации; честность и полезность; экономия средств; обжалование неправильных действий. Эти принципы широко пропагандируются в государствах, входящих в Европейский союз.

Идея указанной хартии подхвачена в Португалии, где разработан "Кодекс административных процедур". Его основная задача состоит в рационализации и стандартизации работы государственных организаций, вовлечении населения в процесс принятия решений (при этом власти обязаны разъяснять непопулярные решения).

В США вопросы повышения качества обслуживания граждан пытаются решить путем внедрения в деятельность госучреждений принципов и методов концепции тотального управления качеством. В Сянгане (Гонконге) изменили даже внешний вид официальных документов, чтобы создать более благоприятный психологический климат.

Причины такого внимания к вопросам качества государственных услуг заключаются не только в стремлении учитывать интересы населения, но и в более полном использовании непосредственной связи между уровнем образования, квалификацией, здоровьем граждан и конкурентоспособностью национальных экономик.

4. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов . Известно, что персонал является ключевым стратегическим ресурсом для достижения целей государственной политики и обеспечения качественных услуг. Реформирование государственной службы охватывает следующие области: систему оплаты труда и стимулирования госслужащих; систему обучения, повышения квалификации и развития персонала; методы отбора и найма работников; формы аттестации и оценки выполнения обязанностей; пенсионную политику; политику равных возможностей для женщин и национальных меньшинств; формирование службы высших чиновников.

В Канаде разработана программа "Государственная служба-2000" с целью совершенствования управления ресурсами, улучшения административной и кадровой политики. В бывших социалистических странах пройден первый этап создания новой системы государственной службы. Так, в Латвии принят закон о госслужбе, в основу которого положены такие принципы, как политическая нейтральность, профессионализм, универсальность, этика и социальная защищенность. За 1994-1995 гг. аттестацию прошли 11,7 тыс. служащих.

Особое внимание уделяется разработке показателей выполнения обязанностей служащими и руководителями. Например, в Дании введены новые соответствующие стандарты для персонала государственных учреждений, включающие задачи и результаты, плановые задания и цели, профессиональную подготовку, управленческое поведение, состояние трудовых и социальных отношений.

В условиях отхода от старых бюрократических правил и норм все более остро встает вопрос о новой этике государственной службы, опирающейся на такие фундаментальные принципы, как ответственность, подотчетность, открытость и честность.

5. Совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления . Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в государственном управлении - замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть автономных государственных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом создаются новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешний аудит, обменные фонды и др.

Происходит дальнейшее разделение функции формирования политики , которая концентрируется в руках нескольких ведущих министерств, и функции ее исполнения , которая возлагается на различные автономные государственные агентства. В работу госсектора все шире внедряются механизмы рыночных отношений и методы менеджмента, используемые в частных компаниях.

В Новой Зеландии решено реорганизовать министерства и отделить политические и совещательные функции от административных и оперативных. В Великобритании и Австралии пошли на создание автономных агентств, наделенных только исполнительными функциями. Эти агентства имеют четко определенные задачи, критерии выполнения работы и необходимые ресурсы. Их руководители несут полную ответственность за оперативную деятельность организации, при этом им предоставляются необходимая свобода действий и средства управления.

Общим моментом является больший акцент на развитии аналитических, прогностических, контрольных и оценочных функций, а главное - на повышении качества подготовки и принятия решений, прежде всего в центральных органах управления.

6. Улучшение управления государственными финансами и бюджетом . Ограниченность государственных ресурсов и процесс децентрализации потребовали изменений в финансовом и бюджетном менеджменте. Что касается разработки и исполнения бюджета, то основными стали следующие пути совершенствования:

* внедрение механизма разработки бюджета "сверху вниз", когда правительство определяет поток общих расходов и принципы их распределения среди министерств и ведомств;

* выделение министерствам и ведомствам общей суммы денег на год без указания направлений использования (заработная плата, консультирование, командировки и т.д.); при экономии оставшаяся сумма переходит на следующий финансовый год;

* разработка показателей выполнения работы, для чего определяется вид "продукции", получаемой в ходе деятельности, а затем устанавливаются соответствующие показатели по качеству, издержкам и количеству; при этом сами ведомства решают, как достичь необходимого результата;

* введение практики финансового менеджмента, применяемой в частном секторе;

* более широкое использование среднесрочных показателей и оценок при разработке бюджетов.

Примечательно, что некоторые специалисты высказывают мнение о необходимости сменить ориентиры при стратегической оценке выполнения: вместо показателей "экономия, эффективность, результативность" предлагается использовать категории "диагноз проблем, разработка новой политики, ее развитие и выполнение".

В бывших социалистических странах стоят другие задачи - разработка финансового и бюджетного законодательства, создание финансовых институтов, формирование контрольного механизма, обучение персонала.

7. Внедрение информационных технологий . Важную роль в модернизации системы государственного управления играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие при правильном подходе повышению эффективности работы госаппарата в целом и его отдельных звеньев.

Если на первоначальном этапе решалась задача по насыщению органов государственного управления информационной и компьютерной техникой, то сейчас акцент делается на повышении отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур и работы госаппарата. В качестве приоритетных выделяются следующие направления:

* формирование национальных информационных сетей, объединяющих локальные сети министерств, ведомств и регионов;

* разработка международных стандартов использования информационных технологий;

* развитие информационных сетей, связывающих государственные органы с населением и облегчающих доступ граждан к информационным банкам данных;

* использование информационных систем для анализа социальных проблем и разработка решений.

В Норвегии, например, государственная политика в области информационных технологий включает налаживание сотрудничества между министерствами в целях расширения национальной компьютерной сети и информационных услуг; совершенствование государственной информационной сети; внедрение электронной обработки деклараций потребителей и данных по импорту товаров; развитие информационной базы местных налоговых служб; использование информационных технологий для контроля за экологической ситуацией и природными ресурсами.

В большинстве стран созданы специальные центры, отвечающие за внедрение и совершенствование информационных и телекоммуникационных технологий в деятельности органов государственной власти.

8. Мониторинг процессов и оценка результатов . Системный подход к административным реформам требует создания механизма отслеживания и оценки полученных результатов, что позволяет выявлять направления, где достигнут наибольший прогресс, а также трудности и барьеры на этом пути. Обычно ежегодно составляются отчеты для правительства и парламента о результатах административной реформы в целом или в отдельных сферах.

Наибольшие проблемы связаны с разработкой показателей, позволяющих оценить рост эффективности работы госаппарата. При этом используются разнообразные методы. Например, в Дании, Португалии и Турции изучается общественное мнение о качестве государственных услуг, в Австралии организуются оценочные исследования о выполнении программ. В Великобритании любая инициатива по совершенствованию государственного управления оценивается по специальной методике.

Таким образом, анализ административных преобразований позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых , хотя причины и условия начала реформ во многих странах различны, в целом выбранная стратегия и основные направления совпадают.

Во-вторых , модернизация государственного управления направлена на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению.

В-третьих , если в развитых странах проводится работа по совершенствованию сложившейся системы государственного управления, то в бывших социалистических странах разворачивается процесс формирования новых институтов и механизмов одновременно с глубокими экономическими и политическими преобразованиями.

В-четвертых , интенсивно разрабатывается концепция "нового государственного управления", основанная на замене бюрократической машины гибкими автономными организационными структурами, несущими ответственность перед обществом и развивающими партнерские отношения с частным сектором, гражданами и общинами.

В-пятых , административные преобразования, охватившие большинство стран мира, являются отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и роли государства в жизни современного общества в канун XXI в.

Для оценки хода реализации административной реформы, необходимо выделить некоторые показатели:

1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг

В настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов.

В соответствии с проведенным фондом "Общественное мнение" в 2004 году исследованием только 14 процентов граждан, обращавшихся в течение последних 2 лет в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества.

Предполагается в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 процентов и к 2010 году - не менее чем до 70 процентов.

Методика исследования оценки гражданами качества и доступности предоставляемых государственных услуг должна быть утверждена в 2006 году.

2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров

Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела в 2004 году в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров. По данным этих исследований, их размер составил в среднем 8,5 процента выручки предприятия.

Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5 процентов, к 2010 году - до 3 процентов.

3. Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления

Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. В 2004 году в рейтинг входило 209 стран. Для оценки системы государственного управления в Российской Федерации предполагается использовать следующие показатели:

эффективность государственного управления - показатель отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.;

качество государственного регулирования - значение данного индекса связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в финансовой сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.

Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 году равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 30,5 единицы (из 100 возможных).

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 году предполагается достичь значение показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 году - не ниже 70 единиц по каждому из показателей.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Административной реформой как реорганизация системы государственного управления. Особенности, исторический и зарубежный опыт административных реформ. Реформы государственного аппарата в западных странах. Направления и этапы административной реформы.

реферат , добавлен 03.03.2010


Теоретические основы административной реформы в России на современном этапе ее развития. Основные этапы проведения в стране административной реформы. Составление плана преобразований в системе управления Российской Федерации и государственной власти.

дипломная работа , добавлен 14.01.2015


Изучение условий проведения, содержания и итогов современного этапа административной реформы в Российской Федерации. Анализ мероприятий, направленных на изменение места и роли органов государственного управления в системе органов государственной власти.

реферат , добавлен 01.04.2018


Понятие и виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Их административная реформа на примере Орловской области. Организационно-правовые основы построения системы органов государственного управления и основные звенья ее структур.

курсовая работа , добавлен 08.03.2011


Признаки, функции и особенности исполнительной власти. Система органов государственного управления Российской Федерации, их законодательное положение и администрaтивно-прaвовой стaтус. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.

курсовая работа , добавлен 16.04.2014


Создание оптимальной системы государственного управления для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения. Предпосылки, функции и реализация административной реформы, ее влияние на законодательство.

курсовая работа , добавлен 13.01.2010


Основные задачи государственного управления, основополагающая цель которого - обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства. Направления административной реформы в РФ.

контрольная работа , добавлен 24.07.2011


Сущность, основные задачи и компоненты административной реформы. Структура и система органов исполнительной власти. Основные элементы административной реформы в Российской Федерации. Реформа контрольно-надзорных органов. Упразднение избыточных функций.

курсовая работа , добавлен 18.03.2010


Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти России. Система Государственного управления в органах исполнительной власти города Санкт-Петербурга. Рейтинг регионов России по эффективности деятельности исполнительной власти.

В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.
В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ними. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.
Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы.
Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела.
Смысл "реформаторских" мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: "...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед..." .
Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, ее содержание, законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативные правовые акты, результаты и ожидания - таков круг вопросов, которые требуют сейчас научно-правового осмысления.
Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и прежде всего исполнительной власти .
Государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.
Осознавая все это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.
Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве РФ) развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет.
Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:
- закрепить принципы организации органов исполнительной власти;
- определить существо органа исполнительной власти;
- обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
- установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
- сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
- отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.
Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.
Ясность была только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.
Таким образом, административная реформа изначально рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.
Проводимые в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени, согласованные по целям и непротиворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления, не меняя применения давно известных правовых средств: законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.
Вместе с тем, как показал анализ, в России в последнее время меняется соотношение в применении правовых средств (законов и подзаконных актов) по обеспечению административной реформы. Так, если на первом этапе в основном использовались правовые акты Президента РФ, определяющие главные направления реформы: перераспределение и сокращение функций органов исполнительной власти, модернизирование системы исполнительной власти и т.д., а Правительство РФ возлагалось обязанность проводить указанные мероприятия, то последующие этапы планируются Правительством РФ. Им одобрена Концепция административной реформы в РФ на 2006 - 2010 годы.
Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и уровень субъектов Российской Федерации. Тем более что конституционно-правовая реформа, проводимая в субъектах, теперь напрямую связана с административной.
Иными словами, можно сказать, что укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это, так сказать, "звенья одной цепи", что, по всей видимости, не учитывалось при планировании административной реформы. Поэтому изъятие у органов исполнительной власти субъектов РФ большей части управленческих функций, таких как координация, планирование, прогнозирование, учет, сбор информации, организация, обеспечение и др., во-первых, существенно изменило административно-правовой статус органов исполнительной власти на региональном уровне.
В областях и краях стали создаваться министерства с отраслевой компетенцией, в республиках - службы и агентства по оказанию государственных услуг; органы исполнительной власти субъектов РФ в основном потеряли способность своевременно и качественно осуществлять региональное управление, поскольку были разрушены взаимные связи (между федеральными и региональными органами власти) и органы исполнительной власти субъектов РФ остались, что называется, "наедине со своими проблемами".
Во-вторых, в субъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающей среды территориальные управления Министерства природных ресурсов РФ стали "дробится" по объектам управления (территориальное управление по водным ресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальное управление по недропользованию и т.д.).
В-третьих, появилась неясность в объемах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительной власти - федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля и различного рода экспертиз. Например, из законодательства стало непонятно, какие именно органы исполнительной власти ответственны за проведение экологического контроля и экологической экспертизы. Более того, используемая при установлении объема полномочий органов исполнительной власти терминология вносит путаницу в определение субъекта управления.
При употреблении в Федеральном законе от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" понятия "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области рыболовства и сохранения биоресурсов, а также среды их обитания" нельзя определить, идет речь о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору или о Пограничной службе Федеральной службы безопасности РФ.
В-четвертых, федеральные законы, принятые как результат разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и, по сути, являющиеся уже результатом административной реформы, меняют содержание (предмет) правового регулирования.
Например, изменение объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное в Федеральном законе РФ от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", повлекло изменение правового статуса получателей бюджетных средств. Ранее употреблялось понятие "учреждение в области охраны здоровья граждан", и эти учреждения имели статус государственных и муниципальных. Данное понятие заменено на понятие "организации в области охраны здоровья граждан", которые, как известно, могут быть и частными. Следовательно, получателями бюджетных средств теперь выступают и частные организации, осуществляющие свою деятельность в области охраны здоровья граждан. Такие же коррективы коснулись и сферы образования .
Итак, происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления. Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если предусмотреть выше перечисленные этапы проведения административной реформы.
В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указов Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" и от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы , принята следующая типология функций органов исполнительной власти:
- функции по принятию нормативных правовых актов;
- функции по контролю и надзору;
- функции по управлению государственным имуществом;
- функции по оказанию государственных услуг.
А теперь проведем сравнительный анализ вышеназванных Указов Президента РФ.
Оба Указа Президента РФ в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти оптимизируют функции федеральных органов исполнительной власти.
Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:
- упразднение функций избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;
- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;
- завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Анализом функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их дальнейшей судьбы, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы .
При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительного аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно отметить качественно новый акцент в подходах к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.
Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:
- избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;
- четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив дублирование, параллелизм и "провисание";
- упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом.
Тем самым предполагалось, что удастся наконец "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип "трех определений" организации исполнительного аппарата: "функции, структура, штаты" - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.
Результаты работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти.
В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.
Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целом проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:
- 800 признаны полностью или частично избыточными;
- 500 - дублирующими;
- в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.
Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации и в принятых актах Правительства, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента Российской Федерации, сотни постановлений Правительства и актов ведомств).
Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственной комиссией и с других точек зрения:
- их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т.д.;
- возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.
Комиссией также проводилась оценка масштабов реализации государственных функций. В результате такой оценки определенные государственные функции были "рационализированы" - определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т.д.
Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на более "нижние этажи" осуществления исполнительной власти - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.
Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную.
Укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство, таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если при проведении следующих этапов административной реформы предусмотреть: ее достаточное правовое обеспечение; планирование мероприятий по административной реформе на базе законодательно установленных норм и положений; прогнозирование последствий проводимых мер для законодательства о компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой. Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованность в ней государственных служащих, призванных обеспечить ее реализацию.

Список литературы

1. Послание Президента РФ от 25 апреля 2005 г. Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета от 26 апреля 2005 г.
2. Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 29.
3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 51. Ст. 5712.
4. Шаров Л.В. Об основных элементах административной реформы //Журнал российского права. 2011. N 5.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.07.2003 N 451 // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.
6. Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 3046.

Реорганизация федеральных отношений, федеративная реформа в РФ – важное достижение В. Путина. Необходимая стране реформа была начата в самом начале первого президентского срока В.В. Путина, в первой половине 2000-х годов. Можно сказать, что с этой реформы и началась деятельность Владимира Владимировича на посту главы государства.

Цели реформы

В 90-е годы 20 века отношения в России центра и регионов были явно нестабильными. Единое правовое поле отсутствовало, внутри страны существовали серьёзные экономические барьеры, характеристика России как федеративного государства вызывала сомнения.

Целями федеративной реформы, проведённой В.Путиным в России, стали:

Преодоление правовой разобщённости и распространение действия российского федерального законодательства на всю без исключений территорию страны.

Устранение фактически имевшихся предпосылок к правовой разрухе России.

Уравнивание в конституционных правах субъектов РФ, независимо от того, по территориальному или национальному принципу они были образованы.

Возврат федеральной власти в тех местах, где она превратилась в собственность региональных элит.

Устранение межрегиональных барьеров и возрождение в России единого экономического рынка.

Этапы федеративной реформы

Начавшись спустя несколько месяцев со дня вступления в президентскую должность В.В. Путина, федеративная реформа последовательно продолжалась в течение всего первого президентского срока Путина. После переизбрания В. Путина в 2004 году на пост президента, федеративная реформа была продолжена и все необходимые преобразования были завершены.

1. Создание в России в мае 2000 года семи федеральных округов. В каждом из них был введён пост полномочного представителя президента, в обязанности которого входило: 1) обеспечение реализации конституционных полномочий президента в пределах соответствующего округа; 2) повышение эффективности работы федеральных органов государственной власти.

2. Проведение масштабных работ по приведению регионального законодательства РФ в полное соответствие с федеральным.

3. Развитие института федерального вмешательства. За президентов РФ закреплено право роспуска законодательных органов, а также выведения из Совета Федерации глав ветвей власти и отрешения от должности губернаторов субъектов РФ.

4. Укрупнение с 2003 года субъектов Федерации. В частности, был укрупнён Красноярский край и Тюменская область, Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область объединены в Пермский край.

5. Закрепление за регионами ряда полномочий, для исполнения которых они обязаны использовать средства своего бюджета, и за надлежащее исполнение которых на них возлагается ответственность. Согласно ФЗ №95-ФЗ от 04.07.2003 г., был определён закрытый перечень полномочий регионов. Данная мера позволила минимизировать риск нецелевого использования средств из местных (региональных) бюджетов.

6. Новый порядок избрания губернаторов субъектов РФ (с декабря 2004 года). Согласно нему, губернаторов выбирают по представлению президента региональные законодательные собрания.

7. Разработка и ввод в действие с 01.01.2005 г. новой системы по разграничению полномочий между РФ и субъектами РФ.

8. Реформа местного самоуправления, развитие имевшейся системы федеративных отношений – с 01.01.2006 г.

Итоги федеративной реформы

Проведение федеративной реформы в России В. Путиным заняло несколько лет и завершилось успешно. Главные итоги реформы таковы:

Реформа поспособствовала обеспечению единого нормативного пространства на территории страны, что в определённой степени повлияло на тенденции экономического роста, которые в 2000 году наметились в российской экономике. Создано единое экономическое пространство.

Региональное законодательство полностью и в короткие сроки приведено в соответствие с федеральным законодательством.

Ликвидировано влияние, выходящее за пределы Конституции, региональных элит на ход принятия решений на высоком, общенациональном уровне.

Региональное руководство утратило возможность решать проблемы регионов путём давления на власть федерального уровня.

66. Экономические реформы в Российской Федерации

Реформирование российской экономики проходило поэтапно. На ранних стадиях претворения в жизнь курса перехода к рынку была допущена масса просчетов как экономического, так и политического характера. Не сразу получилось подготовить и закрепить механизмы госрегулирования в области рыночного хозяйствования. В начальный период реформ с относительным успехом использовались природные и человеческие ресурсы, богатый научно-технический потенциал, высокий уровень квалификации специалистов. Отечественная модель экономики явно носила экспортно-сырьевой характер. Чрезмерное давление импорта в расширяющейся открытости экономики России, пассивная инвестиционная политика, повышающаяся дифференциация населения по потреблению и доходам, а также низкая монетизация и натурализация хозяйственных связей способствовали развитию экономических реформ в России.

Спад производительности труда, фондоотдачи, степени обновления основного капитала был вызван регрессом реального сектора экономики. Массовое акционирование государственных предприятий не давало запланированного производственного подъема. Более того, многие из них попросту обанкротились. Заводские территории и корпуса, а также принадлежащая предприятиям социальная инфраструктура (детские лагеря летнего отдыха, туристические базы, санатории, подсобные хозяйства и т. д.) стали сдаваться в аренду, либо вообще распродаваться. Часто руководство АО было вынуждено идти на такие драконовские меры, чтобы хоть как-то сбросить такой своеобразный балласт и оставить предприятие на плаву. Сокращение инвестиций в реальный сектор экономики привело к тому, что с 1991 по 1999 гг. их поток сократился почти в пять раз.

Страдало и сельское хозяйство. После введения в действие механизма аграрной реформы колхозы и совхозы начали терять свои земли, которые по частям (паям) стали отходить к бывшим колхозникам, желавшим организовать собственное фермерское хозяйство. У фермеров тоже были свои проблемы. Во-первых, не было денег на покупку или аренду сельскохозяйственной техники, не хватало средств на закупку посевного материала и племенного скота. Недостаточно развитая система банковского кредитования не позволяла брать кредиты в нужном объеме. В случае заключения договора фермера с банком в выигрыше часто оставался последний, так как процентная ставка по кредиту была очень большой. Во-вторых, фермерские хозяйства (да и оставшиеся на плаву колхозы и совхозы) не могли реализовать продукт своего труда достойным образом. Помощи от государства было ждать бесполезно, обещания часто так и оставались обещаниями. Перекупщики за очень маленькую цену скупали у колхозов (совхозов) и фермерских хозяйств овощи, зерно, мясо, молоко и другую сельхозпродукцию. Это происходило потому, что самим производителям выезжать и стоять на рынке было и некогда, и отчасти невозможно. Почти все территории крупных населенных пунктов в ту пору были поделены между бандитскими группировками, занимавшимися рэкетом (насильственным выбиванием денег). Бедные крестьяне, практически не получая прибыли от своего труда, а часто и работая себе в убыток, иногда прибегали к таким мерам, как уничтожение собственного урожая или скота. Сбыть продукт своего труда нередко было дороже, чем его уничтожить.

Для вывода страны из тяжелейшей, почти тупиковой ситуации, сложившейся с 1992 по 1998 гг., руководство России приняло ряд важных мер по преодолению последствий финансового кризиса, который после обвала рубля в августе 1998 г. вверг страну в экономический и политический хаос. Намеченный курс должен был обеспечить стабилизацию рубля, постепенно устранить проблемы, связанные с нехваткой оборотных средств у предприятий и недоступностью кредитов. Восстановление движения товарно-денежных потоков предполагалось наладить с помощью реструктуризации банковской системы и «точечной» расшивки неплатежей. Мероприятия, направленные на обеспечение продовольственной безопасности и заботы о потребителе, повышение уровня соцзащиты граждан, государственная поддержка и стимулирование российского производителя за счет формирования эффективной инвестиционной и налоговой базы стали приоритетными.

Предпринятые Правительством шаги дали положительные результаты. В 1999 г. ВВП возрос по отношению к 1998 г. на 3,2 %, в 2000 г. – на 7,6 %. Уровень промышленного производства увеличился к 2000 г. на 9 %, сельскохозяйственного производства – на 5,2 %. Подъем инвестиционных вложений в основной капитал в 2000 г. достиг отметки 17 %. Немного подросли и реальные доходы населения (9,1 %). В том же году в федеральный бюджет поступило сверх планируемых объемов 305 млрд руб., что было на 167 млрд руб. больше, чем в предыдущем году. Золотовалютный резерв Центрального Банка РФ увеличился в 2,5 раза и достиг в 2001 г. 30 млрд долл. Замедлились темпы инфляции, стабилизировался валютный курс рубля. Бич реформ – неплатежи и бартерный обмен между производителями – существенно сократились, а отечественная экономика стала более монетизированной.

Правда, с конца 2000 – начала 2001 гг. экономический подъем начал сменяться заметной стагнацией. Это был результат политики «дешевого рубля», предназначенной для сокращения импорта и поддержания конкурентоспособности отечественной промышленности в рамках «нефтяной» фазы. Но, несмотря на проявившиеся негативные явления, экономика России встала на путь выздоровления.

Из книги История экономических учений: конспект лекций автора Елисеева Елена Леонидовна

3. Экономические реформы. Экономическая реформа 1987 г. Программа «500 дней» В апреле 1985 г. Пленум ЦК КПСС провозгласил курс на ускорение социально-экономического развития страны. Его рычагами считались научно-техническая революция, технологическое перевооружение

Из книги Бюджетное право автора Пашкевич Дмитрий

16. Государственный долг Российской Федерации Государственным долгом РФ признаются ее обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, в том числе обязательства

Из книги Теория статистики автора Бурханова Инесса Викторовна

28. Федеральный бюджет Российской Федерации В юридической литературе понятие федеральный бюджет определяется как бюджет центрального правительства в государствах, имеющих федеральную форму государственного устройства.Федеральный бюджет РФ – это форма образования и

Из книги Экономическая география автора Бурханова Наталья

3. Органы статистики в Российской Федерации В настоящее время центральным органом единой централизованной системы государственной статистики является Государственный комитет Российской Федерации по статистике (Госкомстат России) -это федеральный орган

Из книги Учет и налогообложение расходов на страхование работников автора Никаноров П С

38. Хозяйство Российской Федерации Российская Федерация является крупнейшей суверенной республикой, обладающей огромным природным, экономическим и научным потенциалом.Россия имеет очень сложную структуру.Хозяйство страны – это совокупность материальной и

Из книги Оптимизация налогообложения: рекомендации по и уплате налогов автора Лермонтов Ю М

41. Машиностроение в Российской Федерации Машиностроение является одной из ведущих отраслей экономики России, состоящих из большого количества подотраслей и производства.В России в последние годы ситуация в машиностроительном комплексе является кризисной.В России

Из книги Механизм уплаты налогов при многоуровневой структуре организации автора Мандражицкая Марина Владимировна

45. Недра Российской Федерации В соответствии с Законом о недрах (в ред. федеральных законов от 15.04.2006 г. № 49–ФЗ) недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков,

Из книги Экономическая история России автора Дусенбаев А А

Статья 8. Медицинское страхование граждан Российской Федерации за границей и иностранных граждан на территории Российской Федерации (в ред. Закона РФ от 02.04.1993 № 4741-1) Медицинское страхование граждан Российской Федерации, находящихся за рубежом, осуществляется на основе

Из книги Шпаргалка по истории экономики автора Энговатова Ольга Анатольевна

Постановление Пленума ВАС РФ от 14.02.2008 № 14 О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.03.2007 № 17 “О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу

Из книги Банковское право автора Рождественская Татьяна Эдуардовна

1.5. Уведомление Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и фондов обязательного медицинского страхования о создании филиала В соответствии с п. 8 ст. 243 НК РФ обособленные подразделения, имеющие отдельный баланс,

Из книги Организация бизнеса с нуля. С чего начать и как преуспеть автора Семенихин Виталий Викторович

Статья 208. Доходы от источников в Российской Федерации и доходы от источников за пределами Российской Федерации 1. Для целей настоящей главы к доходам от источников в Российской Федерации относятся:1) дивиденды и проценты, полученные от российской организации, а также

Из книги автора

49. Экономические реформы. Экономическая реформа 1987 г В феврале 1986 г. состоялся очередной XXVII съезд КПСС, главными задачами которого выступали борьба с бюрократизмом и беззаконием. Произошли изменения в составе партийной верхушки. К 1987 г. было заменено 40 % членов КПСС, 70 %

Из книги автора

77. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РЕФОРМА 1987 Г. ПРОГРАММА «500 ДНЕЙ» В апреле 1985 г. на пленуме ЦК КПСС новое советское руководство провозгласило курс на ускорение социально-экономического развития страны. Главными его рычагами виделись научно-технический прогресс,

Из книги автора

6. Банковская система Российской Федерации В настоящее время в Российской Федерации, как и в большинстве стран мира, существует двухуровневая банковская система. Часть 1 ст. 2 Закона о банках содержит положение о том, что банковская система Российской Федерации

Из книги автора

Приложение 14 СВИДЕТЕЛЬСТВО о постановке на учет российской организации в налоговом органе по месту нахождения на территории Российской

Из книги автора

Приложение 21 УВЕДОМЛЕНИЕ о регистрации юридического лица в территориальном органе Пенсионного фонда Российской Федерации по месту нахождения на территории Российской